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Los 31 municipios de la comarca se han convertido en el paradigma del "urbanismo difuso". Lo que desde la carretera parece un salpicado pintoresco de chalés es, según investigadores como Roger Fernández, una "metástasis urbanística" que ha devorado el suelo no urbanizable. No se trata de un crecimiento orgánico de los núcleos de población, sino de una colonización del territorio rural.
Este proceso de construcciones ilegales diseminadas tiene una larga inercia. Si bien la proliferación masiva de residencias se concentró entre mediados de los años noventa y el estallido de la burbuja inmobiliaria en 2008, la herida sigue abierta: en 2025 se sigue construyendo sin licencia. Lejos de ser un capítulo cerrado de la historia del ladrillo, la Guardia Civil mantiene sus actuaciones en defensa de la ordenación del territorio.
El pasado mes de febrero, el Seprona informó sobre la operación "Murus" en la provincia de Málaga, en la que se investigó a 60 personas, incluidos promotores, constructores y técnicos, por su supuesta implicación en 58 delitos urbanísticos en suelo rústico. Los agentes realizaron 166 inspecciones y tramitaron 254 denuncias administrativas. Las prácticas detectadas por la Benemérita confirman que la picaresca no ha muerto: van desde la construcción de viviendas unifamiliares y la instalación de casas prefabricadas con fines residenciales, hasta la construcción de piscinas disfrazadas de albercas de riego y el cambio de uso fraudulento de naves de aperos a residencial.
La Junta estimó en 2019 que existían 327.580 edificaciones irregulares en suelo no urbanizable en Andalucía
Solo en la zona de Vélez-Málaga - la Axarquía, las estimaciones oficiales sumaban más de 15.300. Un análisis de fotointerpretación realizado por GENA-Ecologistas en Acción ya elevaba esa cifra en 2010 a más de 22.000 viviendas levantadas en suelo rústico desde 1983. Detrás de cada uno de esos números hay una historia de especulación, de necesidad o de engaño.
Año de finalización de la construcción de edificios residenciales y agrícolas
El origen de este caos no fue un accidente, sino la consecuencia de una tormenta perfecta socioeconómica y cultural. Para entender por qué la Axarquía se llenó de cemento, hay que mirar a la estructura de la propiedad. La comarca heredó un minifundismo extremo de su historia agraria. El territorio es un tablero de ajedrez fragmentado donde cada casilla, por pequeña que fuera, pasó a ser visto por sus dueños no como tierra de cultivo, sino como una unidad de negocio potencial.
Bajo el mantra no escrito de "una parcela, una vivienda", se instauró un mecanismo delictivo que chocaba frontalmente con la Ley del Suelo. Esta atomización de la tierra colisionó a finales del siglo XX con la crisis de la agricultura de secano tradicional (almendra, olivo, vid) y el declive económico de las zonas de sierra. Para muchos pequeños propietarios locales, vender un trozo de tierra a un extranjero o edificar en él para la venta dejó de ser una opción para convertirse en una vía rápida de enriquecimiento.
La actividad edificatoria en suelo rústico, que se mantuvo en niveles moderados hasta 1995, pisó el acelerador a fondo con el cambio de milenio.
Entre 1995 y 2007, al calor de la burbuja inmobiliaria nacional y la demanda internacional, se construyeron en la zona tantas viviendas unifamiliares en suelo no urbanizable como en toda su historia anterior.
Partiendo de un hábitat rural, municipios como La Viñuela multiplicaron por siete su parque de viviendas en suelo rústico, pasando de 111 edificaciones en 1983 a 825 en 2007. En Torrox pasaron de menos de 500 viviendas a rozar las 1.900. En el caso de Alcaucín, la cifra se quintuplicó en el mismo periodo, alcanzando las 1.420 construcciones, según el análisis de fotointerpretación de GENA-Ecologistas en Acción.
Viviendas construidas en suelo rústico entre 1983 y 2007 en algunos municipios de la Axarquía
Fuente: GENA-Ecologistas en Acción
Los ayuntamientos, lejos de frenar el fenómeno, lo alentaron. Con presupuestos municipales exiguos, los alcaldes vieron en las licencias de obra y en el IBI una fuente de financiación y un granero de votos inagotable. Permitir construir garantizaba la reelección; prohibirlo aseguraba la derrota. Se creó así un ciclo perverso donde la administración local, que debía velar por la legalidad, se convirtió en el principal promotor de la ilegalidad.
Si la Axarquía fue el tablero de juego de este urbanismo salvaje, el municipio de Alcaucín se convirtió en su casilla más oscura. Durante casi una década (1999-2009), esta localidad no solo permitió el descontrol por dejadez, sino que institucionalizó una trama de corrupción sistemática diseñada para convertir suelo rústico protegido en terreno urbano.
El caso, que estalló mediáticamente con la Operación Arcos en 2009, culminó jurídicamente con una sentencia firme del Tribunal Supremo en 2020. José Manuel Martín Alba, conocido por el apodo de Pepe Calayo por su faceta de cantaor, gobernó el municipio desde 1991, bajo las siglas del PSOE, hasta su detención.
Lo que la sentencia del Tribunal Supremo describe no es un caos administrativo, sino un modus operandi perfectamente engrasado, una "fábrica de papeles" diseñada para burlar la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) y viciar los actos jurídicos. La trama funcionaba mediante un circuito burocrático paralelo en cuatro pasos críticos.
Cómo funcionaba la "fábrica de papeles" de Alcaucín
El fraude comenzaba a menudo fuera del ayuntamiento, en el despacho privado de un gestor que redactaba los borradores de los certificados falsos que necesitaban los promotores.
Estos borradores pasaban a manos de un arquitecto vinculado a la Diputación Provincial, quien emitía certificados oficiales afirmando falsamente que parcelas perdidas en medio del monte contaban con servicios de agua, luz, acceso rodado y alcantarillado. Con su firma, calificaba estos terrenos como "urbanos por dotaciones", una figura legal que permitía edificar, pero que en la realidad física era una mentira flagrante.
Con el aval técnico fabricado, el documento entraba en el Ayuntamiento. Allí, el secretario municipal y el alcalde validaban la mentira con su firma o el sello. La sentencia destaca la arbitrariedad absoluta: las licencias se concedían frecuentemente el mismo día de la solicitud, sin los informes jurídicos preceptivos y omitiendo cualquier control real.
Este "papel oficial" era la llave maestra. Permitía a los promotores acudir a notarios y registradores de la propiedad, quienes, al ver un documento expedido por la autoridad municipal, inscribían segregaciones ilegales (parcelas de 500 o 1.000 metros, muy por debajo de la Unidad Mínima de Cultivo, que en secano suele exigir 25.000 metros cuadrados) y las vendían a compradores extranjeros como solares perfectamente legales.
La creatividad de la trama para saltarse la ley llegaba al esperpento. Se recurrió masivamente al subterfugio de las "reformas de ruinas". Se solicitaban licencias para rehabilitar supuestas viviendas antiguas que, en realidad, eran inexistentes o simples montones de piedras. Esto permitía levantar chalés de nueva planta en suelos de especial protección donde estaba prohibido construir.
El descaro alcanzó su cénit en 2001 con la demolición del mercado municipal, ordenada únicamente para favorecer el acceso y las vistas de un hotel privado (Sierra Tejeda), propiedad de un promotor amigo del alcalde, quien además se apropió del subsuelo público para construir un garaje.
La justicia tardó más de una década en cerrar el capítulo. Tras un largo calvario judicial en el que se aplicó la atenuante de dilaciones indebidas, el Tribunal Supremo condenó en 2020 al exalcalde a penas que sumaban más de tres años de prisión y nueve de inhabilitación. Pero no cayó solo: el Alto Tribunal sentenció junto a él a una decena de personas que formaban el engranaje necesario para el fraude.
Entre los condenados figuraban el arquitecto del Servicio de Asistencia a Municipios de la Diputación, el secretario municipal y el asesor fiscal que actuaba como cerebro en la sombra.
El Alto Tribunal corrigió así una sentencia anterior de la Audiencia de Málaga que había sido más benévola, dictaminando con contundencia que los certificados emitidos por esta red de funcionarios y técnicos no eran "meras opiniones" atípicas, sino mentiras conscientes destinadas a alterar la realidad jurídica del territorio.
Mientras la trama política se enriquecía y los promotores locales hacían su agosto, se estaba gestando un drama de proporciones internacionales. Estas viviendas no se construyeron para los vecinos del pueblo, sino que fueron comercializadas masivamente a ciudadanos extranjeros, principalmente británicos, alemanes, belgas y holandeses, que buscaban un retiro dorado bajo el sol andaluz. Fueron ellos quienes costearon las licencias e incluso abonaron aportaciones extra para las "fiestas del pueblo".
Para entender este conflicto es necesario mirar a la figura del belga Mario Blancke, de 67 años, quien personifica la transformación del extranjero seducido por el litoral malagueño a agente inmobiliario y activista político. Blancke llegó a la Axarquía hace más de treinta años tras unas vacaciones de tres semanas en la Costa del Sol. Enamorado del entorno, decidió mudarse definitivamente a España persiguiendo el sueño mediterráneo.
Según su versión, él mismo acabó convirtiéndose en víctima de la gestión municipal de Alcaucín, sufriendo en carne propia la inseguridad jurídica de una licencia de obras cuestionada por la administración autonómica. En 2008, fundó junto a otros compatriotas la asociación SOHA (Save Our Homes in Axarquía) para defender a los miles de propietarios extranjeros afectados.
Convencido de que la solución solo podía gestarse desde las instituciones, dio el salto a la política local: entró en el Ayuntamiento en 2011 como edil por Los Verdes y alcanzó la alcaldía entre 2015 y 2019 liderando la candidatura de Ciudadanos. Actualmente mantiene un escaño como concejal de la oposición por la plataforma Somos Alcaucín. Su otra faceta pasa por la empresa inmobiliaria especializada en la Axarquía que fundó al poco de instalarse.
Mario Blancke sostiene que "la mayoría de los compradores extranjeros actuaron de buena fe". Según su relato, para un británico o un alemán es inconcebible construir una casa sin permiso.
El Ayuntamiento les daba luz, agua, recogía su basura y cobraba el IBI, validando una apariencia de legalidad.
Para la Junta de Andalucía, que durante años miró para otro lado sin fiscalizar eficazmente los desmanes municipales, esas viviendas eran ilegales al levantarse en suelo no urbanizable.
A finales de la década del 2000, en plena burbuja, la Junta intentó poner orden y miles de jubilados europeos se toparon con expedientes urbanísticos y amenazas de demolición. El impacto fue doble para quienes veían esas casas como inversión: los inmuebles no solo perdieron más del 50% de su valor, sino que en la práctica, sin papeles, eran invendibles.
La versión de los "compradores de buena fe" es cuestionada frontalmente por quienes llevan décadas denunciando la destrucción del territorio. Rafael Yus, histórico portavoz del Gabinete de Estudios de la Naturaleza de la Axarquía (GENA-Ecologistas en Acción) considera que el desconocimiento no exime de la realidad de la corrupción: "Todos sabían que estaban pagando una mordida; muchos entregaban un dinero que el alcalde les decía que era para 'festejos' y luego se lo quedaba él".
Yus recuerda que los compradores, asesorados o no, entraron en el juego de obtener licencias en un suelo donde era evidente que no se podía urbanizar. "El Ayuntamiento no tiene capacidad de dar una licencia en suelo no urbanizable, ese papel no es válido, y ese era el sistema que se había creado allí", sentencia.
Ante la magnitud del problema, la Junta de Andalucía cambió de estrategia: de la disciplina férrea al pragmatismo forzoso. Ante la imposibilidad social de ejecutar demoliciones masivas, se tejió un laberinto legislativo para sacar a estos inmuebles del "limbo jurídico". En la Axarquía, la demolición de una vivienda vacía en La Viñuela en 2008 marcó un hito, pero desde entonces los derribos han sido testimoniales. "Tirar una casa es algo muy impopular y cuesta un dineral, así que los ayuntamientos dilatan el tema hasta que prescribe", explica Rafael Yus.
La evolución normativa dibuja el camino desde la persecución hasta la tolerancia:
El nacimiento del AFO
El primer intento serio de regularización. La Junta creó la figura del Asimilado Fuera de Ordenación (AFO). La casa sigue siendo ilegal, pero la Administración reconoce que ha "perdido" su derecho a demolerla por prescripción. Solo se aplicaba a viviendas aisladas, dejando fuera a las miles ubicadas en parcelaciones. Se endureció el plazo de prescripción de cuatro a seis años.
El salvavidas
La modificación del artículo 185 de la LOUA estableció que las parcelaciones urbanísticas también prescribían a los seis años. Antes, la infracción en una parcelación no prescribía nunca. Con este cambio, se salvaron automáticamente del derribo unas 30.000 viviendas en toda Andalucía.
Pragmatismo ambiental
Tras el cambio de gobierno en la Junta en enero de 2019, el nuevo ejecutivo del PP impulsó un giro legislativo inmediato. Se aceleró el proceso eliminando la traba de esperar al Plan General (PGOU) para otorgar un AFO. Se introdujeron los Planes Especiales, poniendo el foco en el saneamiento para evitar que miles de fosas sépticas siguieran contaminando los acuíferos.
La consolidación del modelo
Entierra la vieja LOUA y simplifica el suelo a solo dos clases: urbano y rústico. Su gran novedad es perfeccionar el sistema para las urbanizaciones ilegales (agrupaciones): permite a los ayuntamientos aprobar Planes Especiales rápidos para dotarlas de servicios básicos sin necesidad de reclasificar el suelo como urbano.
El fin de la "vivienda por decreto" en suelo rústico
El Tribunal Constitucional corrige la ambición liberalizadora de la LISTA y anula el artículo que permitía construir viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico sin vinculación a una actividad económica. La sentencia dictamina que no se pueden levantar casas en el campo meramente para uso residencial; deben estar obligatoriamente ligadas a una explotación agrícola, ganadera o turística. Esto bloquea la posibilidad de que proliferen nuevos chalés legales desconectados del medio rural, dando la razón a los grupos ecologistas que advertían del riesgo de una nueva burbuja de "ladrillo disperso".
La Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA) simplificó el mapa andaluz reduciendo el suelo a dos categorías: urbano y rústico. Pero su verdadera ingeniería jurídica reside en los detalles que agilizan la regularización y en los límites que le ha impuesto la justicia.
Desbloqueo del PGOU: La norma consolida la "vía rápida". Desvincula el AFO de los eternos Planes Generales. Ya no hay que esperar décadas a que un ayuntamiento apruebe su planeamiento urbano; basta con acreditar la seguridad y salubridad de la vivienda prescrita (más de 6 años) para obtener los papeles.
La amnistía de 1975: Un detalle crucial es la disposición transitoria que actúa como una "amnistía total". Todas las edificaciones terminadas antes del 25 de mayo de 1975 se consideran legales a todos los efectos, asimilándose a las que tienen licencia urbanística plena.
Solución exprés para urbanizaciones: Para las agrupaciones de casas ilegales, habilita los Planes Especiales. Esta herramienta permite a los ayuntamientos dotar de servicios básicos (luz y saneamiento) y cobrar las cargas de urbanización de forma rápida, sin necesidad de convertir técnicamente el suelo en urbano.
El cerrojo a los suministros: Se prohíbe por ley a las compañías dar contratos definitivos de luz, agua o gas sin presentar la licencia de ocupación o la resolución de AFO, eliminando la práctica histórica de los "enganches" tolerados.
El revés del Constitucional (2024): Aunque la LISTA intentó abrir la puerta a la construcción de nuevas viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico, el Tribunal Constitucional anuló en febrero de 2024 esta posibilidad, tras estimar el recurso interpuesto por más de cincuenta diputados de los grupos parlamentarios Confederal Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, Republicano, Plural y Grupo Mixto del Congreso. La sentencia dictamina que solo se puede construir en el campo si la vivienda está vinculada a una explotación económica (agrícola, ganadera o turística), frenando el intento de la Junta de autorizar "chalés por placer" desconectados del medio rural.
Hoy, el paisaje de la Axarquía es el de una amnistía técnica. Según Mario Blancke, durante su mandato como alcalde de Alcaucín había 3.000 viviendas en suelo rústico, unas 1.000 de uso residencial, y solo un centenar se regularizaron con un AFO.
Él mismo recomienda a sus clientes no pedir el AFO porque, aparte de tener un coste, que durante su mandato en Alcaucín fue una tasa del 4,4% para equipararla a lo que se pagaría por una licencia normal, y de que "aunque la ley indica que debe resolverse en seis meses, en la práctica conlleva hasta año y medio de trámites", al propietario no le interesa. "Previo al AFO hay que pedir la nulidad de la licencia; por tanto, tu vivienda pasa a ser ilegal, tolerada por el AFO", explica.
El Asimilado Fuera de Ordenación (AFO) permite el mantenimiento de una vivienda pero prohíbe ampliarla
Sin embargo, la vivienda con AFO es una vivienda "zombi" en términos urbanísticos: se permite su mantenimiento, pero se prohíbe terminantemente cualquier ampliación. No se puede añadir ni una habitación ni un porche.
Para los ecologistas, el problema no es administrativo, sino físico y ambiental. Rafael Yus advierte que, aunque la ley haya "salvado" las casas del derribo, el territorio no aguanta más. "Se han regularizado las casas, pero el impacto en los recursos sigue ahí", alerta.
El caso del agua es el más dramático. En una comarca con escasez de agua y sobreexplotada por el cultivo de subtropicales, las miles de viviendas ilegales han agravado la situación. En la Axarquía están registradas en el Catastro 16.000 piscinas.
Ubicación de todas las piscinas registradas en el Catastro
Yus relata episodios de tensión social, como lo ocurrido en Canillas de Aceituno, donde el entonces alcalde promovía activamente la perforación de pozos ilegales para llevar agua a las viviendas diseminadas que él mismo había autorizado. "El alcalde iba personalmente prometiendo agua y hacía los pozos", cuenta Yus. Esto provocó el enfrentamiento directo con la comunidad de regantes situada río abajo, que veía disminuir su caudal, con conatos de violencia incluidos.
"El subtropical es el mayor consumidor, pero si además metes miles de pinchazos ilegales en la cuenca alta para llenar piscinas y jardines en medio del monte, el acuífero colapsa", explica el portavoz de GENA-Ecologistas en Acción. Una investigación de la Guardia Civil en 2018, impulsada por denuncias de los ecologistas, sacó a la luz cientos de estos pozos ilegales.
Mientras se intenta digerir el empacho de ladrillo del pasado, la Junta de Andalucía ha endurecido la vigilancia mediante un cambio legislativo que altera las reglas del juego político. La Ley LISTA elevó la construcción ilegal en suelo rústico a la categoría de infracción contra la "ordenación territorial" (competencia autonómica) y no solo urbanística (municipal). Esto facultó a la Junta para actuar de forma directa y no subsidiaria.
El número de parcelas expedientadas se ha multiplicado por 14 en los últimos seis años, pasando de apenas 38 expedientes en 2018 a 546 en 2024. Pero la herramienta más disuasoria ha sido el precinto: solo el año pasado se paralizaron 497 obras en curso en Andalucía.
La Axarquía queda así como un museo al aire libre de una época de locura colectiva. Un territorio donde la corrupción política, la necesidad económica y el sueño de los jubilados europeos colisionaron para transformar el paisaje para siempre.
Green to Grey es un proyecto de periodismo de datos e investigación iniciado por la Norwegian Broadcasting Corporation (NRK) y coordinado por Arena for Journalism in Europe (Arena). Es una colaboración transfronteriza entre De Standaard (Bélgica), Le Monde (Francia), Long Play (Finlandia), Die Zeit (Alemania), Reporters United (Grecia), Facta (Italia), NRK (Noruega), Gazeta Wyborcza (Polonia), DATADISTA (España), The Black Sea (Turquía) y The Guardian (Reino Unido). El Norwegian Institute for Nature Research (NINA) aportó la experiencia científica al proyecto.
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