España se ha convertido en una anomalía en Europa por su forma de ir adaptándose a los cambios de la Política Agrícola Común. Cambiar de forma brusca de la compra ilimitada de producción a precio fijado al pago por hectárea podía provocar una distorsión enorme en el campo y España no estuvo sola en la pugna por mantener las ayudas lo más cerca posible del reparto anterior.
En el primer gran cambio para desacoplar las ayudas de la PAC de la producción, acordado en 2003 y que entró en vigor en 2006, en la mayoría de Estados miembros se optó por ligar el recién nacido régimen de pago único (RPU) al promedio de la ayuda recibida por cada beneficiario en los primeros años del siglo. Los beneficiarios de la PAC pasaban a ser titulares de una serie de derechos de pago, derechos que estaban a su nombre, y podían activarlos (cobrar) presentando una solicitud que ligase cada derecho que poseyeran con una hectárea de terreno que fuese subvencionable.
Las horquillas de valor de un derecho a otro incluso en parcelas vecinas eran enormes. Con aquella PAC, no era necesario que se produjese en la tierra subvencionada absolutamente nada, lo que traería graves distorsiones con el tiempo (empresas inmobiliarias, aeropuertos o ferroviarias propietarias de grandes extensiones de terreno que cobraban la PAC solo por tener tierras), situación que se solventó al menos sobre el papel en la reforma acordada en 2013.
Esto es España vista por la PAC actual.
Mapa de ayudas PAC por regiones de cultivo permanente
¿De dónde procede esta división? En vista de la resistencia de los Estados miembros a cambiar las diferencias de valor entre derechos, en 2013 se acordó una nueva reforma de la PAC para ir acercando los derechos con valor más bajo a los más altos: la convergencia. Esta reforma entró en vigor en 2015. La flexibilidad volvió a ser enorme (artículos 23 y 25 de Reglamento europeo 1307/2013), siendo uno de sus más firmes defensores el entonces ministro de Agricultura español Miguel Arias Cañete.
En cada país o región se podía optar: por dar el mismo valor a todos los derechos ya en 2015, es decir, pagar lo mismo por cada hectárea subvencionable desde el principio; mantener el valor de los derechos ligados a los de 2014 o antes (que seguían ligados a su vez a las producciones de principios de siglo) pero alcanzar la tarifa plana en 2019 o 2020; y la más flexible, garantizar que antes de 2019 todos los derechos valdrían al menos el 60% de la media nacional o regional. Además se permitió que los países regulasen que los derechos más altos no pudiesen reducirse más del 30%.
Lejos de converger desde el derecho más alto hacia el más bajo en toda la superficie agrícola subvencionable del país, en España se crearon 50 regiones artificiales (no se corresponden con territorios administrativos sino que pueden pertenecer a una misma región hectáreas de cualquier punto de la geografía española) agrupadas en teoría según criterios agronómicos, socioeconómicos, el potencial agrícola y la estructura administrativa. Y los derechos de pago único de cada beneficiario, que pasaron a llamarse pago básico, siguieron basados en lo recibido en el pasado.
Para hacerse idea de la anomalía que supone el número de regiones PAC de España en Europa, por número le siguió Alemania, que partió de 13 regiones en 2015 para converger en una en 2019. El resto de países como mucho escogió un modelo de tres regiones, acogiéndose la mayoría a una única región.
Las regiones se reparten según cuatro tipologías de cultivo (regadío, secano, cultivo permanente y pasto permanente). La convergencia entre los derechos más altos y los más bajos se hace dentro de cada región, no entre regiones. Eso supone diferencias enormes a nivel país. Hay una región que tiene un pago básico medio por hectárea de 60 euros y ese es su horizonte de convergencia para quien tenga un valor por derecho inferior, y otra que tiene de media 1.430 euros por hectárea, y es hacia esa media hacia la que convergen quienes tengan un valor por derecho más bajo. En la práctica, además, cada media obedece de nuevo a unas amplísimas horquillas dentro de cada región.
España es uno de los países que cuenta con un límite presupuestario más alto para el pago básico.
LA CONVERGENCIA
La primera convergencia en España en la PAC actualmente en vigor se produjo con las solicitudes de 2019. La segunda, en vista del periodo transitorio hasta que entre en vigor la nueva PAC en 2023, se ha aplicado con las ayudas de 2021. Los derechos que estén por debajo de la media de su región PAC se incrementan en un 25% de la diferencia hasta esa media y ningún pago básico puede estar por debajo del 70% de la media de su región. En 2022 se repetirá la operación (se aumenta un 25% de la diferencia con la media de la región al que esté por debajo) y ningún derecho de pago básico podrá quedar por debajo del 80% de la media de su región.
Comarcas agrarias que forman parte de la región 0102
Distribución por número de beneficiarios del valor de los derechos de pago básico en la región 0102
La región 0102, por ejemplo, que se corresponde con cultivos permanentes, tiene un valor medio por derecho de 114,89 euros por hectárea y la norma europea se cumplirá con tal de que en 2022 ningún beneficiario cobre por hectárea menos del 80% de esa cantidad. ¿En qué medida es eso convergencia? 2.586 de los 11.890 beneficiarios de esta región PAC tienen derecho a entre 100 y 125 euros por hectárea subvencionable. Una parte verá mejorados sus derechos. Para hacerse idea de la distancia con la parte alta en la misma región, hay 133 que cobran entre 1.000 y 2.000 euros por hectárea.
LA PAC, CUESTIONADA POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA UE
La estructura de España es tan compleja como poco en línea con la filosofía de la tarifa plana por hectárea, lo que no quiere decir que la fórmula del chocolate para todos sea la más adecuada. El Tribunal de Cuentas de la UE, en un informe especial de octubre de 2018, cuestionó al menos en parte la filosofía de la PAC aprobada en 2013 porque “tiende a favorecer a las explotaciones de mayor tamaño, que pueden obtener economías de escala más que las explotaciones de menor tamaño”. Además la convergencia podía provocar que “algunas explotaciones extensivas de gran tamaño o administradores de tierras con un nivel de ayudas históricamente bajo podrían verse afectados por importantes incrementos en las ayudas a la renta de la UE sin que ello vaya asociado a un cambio en el modo en que explotan la tierra, en sus costes o en el mercado”. Existe la posibilidad de limitar la cantidad máxima a cobrar.
La pregunta más pertinente parece ser ¿se está destinando el dinero público a quien lo necesita? El Tribunal señala que el pago básico “se paga independientemente de si el agricultor tiene una renta baja o alta y, por tanto, de si puede necesitar ayudas públicas o no, e independientemente del tipo de uso de la tierra y de los costes conexos al mismo. Se sabe muy poco de las rentas de los agricultores que no proceden de la agricultura para evaluar si las ayudas concedidas son o no adecuadas”.
Dice el TCE: “El objetivo del Tratado de garantizar un nivel de vida equitativo para los agricultores y el objetivo general de la PAC de una producción alimentaria viable, vinculada directamente al RPB, no se han definido ni trasladado claramente a objetivos mensurables” en la PAC actualmente en vigor, “y no existe una base de referencia con respecto a la cual se puedan medir la eficacia y la eficiencia de las ayudas para mejorar la renta de los agricultores”.
“Este proceso de regionalización se ajustaba al marco jurídico de la UE pero complicó las gestión de las tierras. Los agricultores solo podían utilizar sus derechos en la región en la que se le asignaron inicialmente, lo que podía afectar a parcelas agrícolas del mismo pueblo”, explica el informe tribunal de cuentas europeo.
LA NUEVA PAC DE 2023
Después de una larga batalla, que empezó con la polémica por la intención de pasar de 50 a seis o siete las regiones PAC en 2023 y converger dentro de las mismas, lo que habría supuesto variaciones mucho más abruptas, el Ministerio de Agricultura que dirige Luis Planas ha planteado un esquema de 20 regiones, repartidas igualmente en los cuatro tipos de cultivos ahora en vigor más Baleares. Se repetirá la filosofía seguida hasta ahora. Se establecerán medias en cada región y en 2026 ningún beneficiario podrá tener derechos por debajo del 85% de la media de su región. En la propuesta se asegura que en 2027 se continuará con la convergencia con la idea de alcanzar en 2029 “la convergencia plena”.
